2019 年 8 月 18 日
近年來，全球人道主義危機不斷，因戰爭衝突、自然災害等原因而遭受危機的跨境難民、境內流離失所者和其他災民的人數持續攀升。而且，在一個全球密切關聯的時代，各地的危機不僅影響本國，也波及本地區，乃至對全球政治、經濟、社會、環境等諸多方面產生影響，成為國際社會面臨的一個巨大挑戰。在2019年8月19日第十一個“世界人道主義日”（World Humanitarian Day）之際，我們對人道主義事務協調廳官員楊臻黛博士進行了專訪，請她對“世界人道主義日”、聯合國人道主義事務協調廳、目前全球人道主義事務的形勢與未來工作展望，以及中國與國際人道主義事業等方面作一介紹。
世界人道主義日
“世界人道主義日”的由來，要追溯到2003年8月19日，位於巴格達運河飯店的聯合國伊拉克辦事處遭汽車炸彈襲擊，包括聯合國伊拉克問題特使德梅洛（Sergio Vieira de Mello）在內的22人死亡，100多人受傷。為紀念在此次事件中獻身的工作人員，2008年12月，第63屆聯合國大會通過決議（A/RES/63/139），將每年的8月19日定為“世界人道主義日”，旨在向全球人道主義工作者表達敬意，向世界範圍內受危機影響的民眾給予支持，並增進公眾對世界各地人道主義援助的需求、挑戰、行動以及相關國際合作的認識。
每年的"世界人道主義日"都有一個主題，比如“我們是人道主義工作者”（2010）、“人人互助”（2011）、“世界需要更多的……”（2013）、“共擔人道”（2015）等等，在世界各地舉行形式多樣的大規模的紀念活動。2012年以“我在這裡”為主題的活動，通過社交媒體達到了十億人次參與，其中，美國歌手碧昂斯所演唱的《我在這裡》一曲，收到了5千萬人次的觀看。2017和2018兩年，連續以“不是目標”（NotATarget）為主題，數千萬的參與者通過社交媒體簽署了動態呼籲書，強調平民和人道主義工作者不是攻擊目標，呼籲對他們的保護。
今年的主題是“女性人道主義者”（Women Humanitarians），聚焦於那些冒著生命危險，服務于本社區和全球最艱苦的救災前線，克服難以想像的困難，努力拯救他人，長期默默奉獻的女性人道主義工作者。在當天的24小時內，將通過"世界人道主義日"官網和主要社交媒體，針對全世界各個時區的具體時點，每小時發佈一部女性人道主義工作者與該時點相關的工作與生活的短片，展示她們感人至深的奉獻和成就。同時，也呼籲社會各界在“世界人道主義日”之際通過捐款官網慷慨解囊，為處於困境的人們送去救助，為更美好的世界貢獻一分力量。屆時，聯合國紐約總部將在“和平之窗”紀念牆前舉行紀念儀式，向當年在巴格達駐地犧牲的人員敬獻花環，其他各地也將舉行各種形式的紀念活動。
不斷發展演進的歷史
我們知道，聯合國的工作包括和平、發展和人權三個支柱領域，而人道主義事務，則是與這三大支柱都具有密切關聯的跨界領域。在“世界人道主義日”和其他全球人道主義事務背後，有一個核心的協調機構，就是聯合國人道主義事務協調廳（United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，簡稱OCHA）。目前，人道廳除了總部之外，有5個區域辦公室、31個國家辦公室和21個人道主義諮詢團隊，共有2000多名員工，致力於全球人道主義政策、供資、政策、宣傳和資訊管理等方面的工作，發揮了極為關鍵的作用。
人道主義事務協調廳的前身，要追溯到1971年，聯合國大會第2816號決議設立的救災協調員（Disaster Relief Coordinator）職位，以及設立在日內瓦的救災協調員辦公室。
1991年12月，聯大通過了第46/182號決議，採取一系列措施來強化聯合國對複雜的危機和自然災害的應對，包括設立副秘書長級別的緊急救濟協調員（Emergency Relief Coordinator，簡稱ERC），作為聯合國系統內人道主義行動的最高協調人，成立人道主義事務部（Department of Humanitarian Affairs，簡稱DHA），建立機構間常設委員會（Inter-Agency Standing Committee，簡稱IASC），以及創建人道主義聯合呼籲程式（Consolidated Appeal Process）和中央迴圈基金（Central Emergency Revolving Fund）等協調工具。中央迴圈基金在2006年進行了升級改造，在原有的5000萬美元無息貸款機制的基礎上，增添了4.5億美元的贈款機制，成為年度目標5億美元的中央應急基金（Central Emergency Response Fund，簡稱CERF），聯大又於2016年將其年度目標提高到10億美元。
1998年，人道主義事務部（DHA）更名為人道主義事務協調廳（OCHA），進一步明確和細化了緊急救濟協調員和人道廳在全球人道主義事務中的領導和協調地位，把人道廳的職能擴展到人道主義應急、政策和宣傳宣導等領域。
其實，在聯合國系統內，有諸多基金（funds）、方案（programmes）、專門機構（specialized agencies）都具有人道主義救助職能，比如世界糧食計畫署（WFP）、難民署（UNHCR）、兒童基金會（UNICEF）、世界衛生組織（WHO）、糧農組織（FAO）等等。這些聯合國機構，加上各國政府、紅十字和紅新月組織，以及國際、區域和地方性的非政府組織等，全球人道主義事務的行動者為數眾多。而這些參與者的工作，如果沒有領導和協調，則會產生人力、物力、財力的真空、重疊，造成無序、無效、浪費，所以，在人道主義事務上的領導和協調，至關重要。
五大職能
人道主義事務協調廳的核心功能，在於領導和協調，主要包括協調、供資、政策、宣傳和資訊等五方面的具體職能。一是協調，就是彙集各個方面的人道主義行動者，通過救災門類體系（Cluster System）、人道主義規劃週期（Humanitarian Programme Cycle）、包括聯合國災情評估和協調系統（UNDAC）等在內的應急夥伴網路等系統、工具，來促進各方分工、互補，協調開展救援工作，將救援和保護最有效地送達最需要的人群。二是供資，要盡最大力量動員各個類別、各個層面的籌資工具、機制和夥伴，來滿足人道主義資金需求，並提高各機制的互補性，取得最大的救助效果。三是政策，要密切根據人道主義領域的新情況、新問題，領導和協調有關政策的討論、制定和執行。四是宣傳，為遭遇危機的人們發聲，尤其要提高全球對“被忽視的危機”的認知和重視，幫助他們獲得援助，並宣導對國際人道主義法律的遵守。五是資訊管理，為全球人道主義行動者提供真實、客觀、即時、全面的資料和資訊，促進快速、有效、堅持原則的人道主義行動，為協調、決策和宣傳工作提供資訊支援。
出色的業績
多年來，在上述幾個主要職能上，人道廳都開展了卓有成效的工作。以2018年為例，在人道廳和夥伴的協同下，每月為800萬名葉門難民提供緊急糧食援助，每月為敘利亞境內的540萬名陷於困境的人們提供人道主義物資、醫療援助和保護，每月為200萬索馬里難民提供糧食及現金援助，為250萬名南蘇丹難民尋求有效安全庇護，為190萬名巴勒斯坦被占區民眾供應緊急燃料，為120萬民遭遇嚴重乾旱的阿富汗災民提供援助，幫助20多個危機國家的700多萬名兒童在緊急情況下依然能夠受到教育，等等。
從這些實績背後的行動來看，2018年，人道廳協調了1.1萬多次人道主義救援行動，所主管的中央應急基金（CERF）和18個國別集合基金（Country-Based Pooled Funds，簡稱CBPFs）向52個受災國發放了15億美元的救災項目資金，向印尼海嘯等重大災難部署了142次救災人員調配，主管人道主義事務的副秘書長和助理秘書長開展了96次災區訪問，舉辦了40多場捐資大會、情況通報會和重大宣傳活動，向安理會作了30次情況通報，製作了1600多份災情報告、近1300份視覺化資料、330份災情地圖，所主管的人道主義資料交換平臺涵蓋了來自200多個機構的8000多組資料，使用者數和訪問量持續快速上升。此外，人道廳致力於用創新手段開展救助活動，進一步完善了風險評估模型，為危機預防、救災準備和應對等各階段的決策提供支援。
全球人道主義形勢特點和未來工作重點
在全球人道主義機構和工作者的協同努力下，近年來，人道主義工作不斷創新、進步，取得了引人矚目的實績。用主管人道廳的副秘書長洛科克（Mark Lowcock）的話來說，“目前的人道主義系統較以往任何時候都更加有效和有影響力，我們能夠更好地識別各種危機中不同群體的具體需求，災難發生後能夠更迅速地應對，應急計畫更加包容、全面、創新、突出重點，對人道主義需求及脆弱之處有更清晰的瞭解。”
與此同時，人道主義工作也呈現了新的特點和挑戰，主要表現在：
第一，危機所波及的人數不斷攀升，影響持續的時間拉長。根據歷年《世界人道主義概覽》（Global Humanitarian Overview）的資料，2015年納入全球人道主義應急計畫的國家有38個，規劃救援人數為8200萬人，而2019年則攀升到了57個國家的1.06億人，也即，世界範圍內，每70人中就有一人身陷危機，亟需人道主義援助和保護。而且，危機的時間拉長，平均持續時間超過9年，在2018年的目標援助人群中，有四分之三生活在人道主義危機持續7年或以上的國家。
第二，戰爭衝突依然是導致人道主義危機的主要因素，與此同時，自然災害和氣候變化也給人類帶來嚴重損失。據測算，2014年至2017年之間，每年有160多個國家和地區的8.7億人受到自然災害的影響，造成民眾死亡，生計受損，迫使2000多萬人逃離家園。受戰爭衝突和自然災害影響，糧食不安全問題日趨嚴重，僅2015至2017年間，遭受“危機級別”以上的糧食安全問題影響的人數就從8000萬增加到1.24億人。此外，性別不平等問題也在惡化。
第三，人道主義資金需求不斷攀升，資金投入也在增加，但資金缺口依然高企，大規模、持久的危機佔據了可觀的資金。從2015年到2019年這五年內，全球人道主義資金需求從200億美元增加到了260億美元，增幅30%；收到的資金投入從103.6億美元提高到145.8億美元，增幅40%，資金覆蓋率從52%提高到58.5%；但同時，資金缺口也從96億美元增加到了103.5億美元，缺口占到占總需求的41.5%。從資金使用的集中度來看，在2014至2018年間，索馬里、南蘇丹、蘇丹和敘利亞四國的危機就占到全球資金需求的55%。
面對這些新形勢、新挑戰，在應對戰略和舉措上，首先，要在政治、人道、人權、發展等領域合作、互補，綜合預防和減少戰亂、衝突、暴力、貧困、不平等，緩解人口激增、環境惡化、自然災害等根本性問題，説明危機國家和地區走上包容性、可持續發展的道路，這是預防和減少人道主義危機發生的根本出路。其次，要加大宣傳和募資力度，動員來自政府、企業、民間等各個方面的更多的資金和物資，以滿足人道主義救援的需求。第三，要進一步優化和提升工作水準，提供更加迅速、協調、有效的援助和保護，比如，更精准地進行需求緊迫性和嚴重性的監測和分析，將應急計畫和行動精准地聚焦於最脆弱、受影響最嚴重的地區和人群；以最適宜的方式（包括實物、現金、當地能力建設等），把援助送到需要的人群；進一步探索預測性資料的應用，加強預警，採取早期行動，減輕人道危機的危害；進一步改革創新，運用先進技術，改善工作機制，提升救助效率和效果。最後，要建立和加強廣泛的夥伴關係，開展跨部門合作，調動各方積極性，從各個方向全面促進全球人道主義領域的工作。
中國與國際人道主義工作
中國有著長期的人道主義傳統，並在國際人道主義援助領域發揮越來越重要的作用。在過去，中國的人道主義援助以支援發展中國家應對嚴重的自然災害為主，主要通過雙邊管道，提供包括糧食、藥品、資金、技術、醫療衛生人員等諸多形式的援助。近年來，在雙邊的同時，中國也不斷加大在多邊體系的參與度，重視加強與聯合國機構和民間組織在人道主義援助領域的合作，援助規模逐年擴大。值得一提的是，中國自身在救災方面的機制、體制、措施、經驗的積累和分享，也是對國際人道主義救援的富有價值的貢獻。
在中國與聯合國人道廳的合作方面，包括商務部、國際發展合作署、應急管理部等在內的涉及國際援助職能的部委與機構，都與人道廳建立了工作聯繫，並在探討進一步的合作。2018年，人道廳的助理秘書長對中國成功進行了訪問，今年還在醞釀更高級別的訪問。
在具體的援助上，以人道廳所管轄的中央應急基金為例，自其2006年成立起，中國政府就一直是穩定的捐資方，至今已累計捐款700萬美元。中國政府每年都派代表參加該基金的年度認捐大會，支持有關工作，商務部還先後派出了三任司長擔任該基金顧問組的委員，發揮了政策諮詢和建議的重要作用。
國際人道主義協調與援助，可以視為一種全球“公共品”，聯合國所主導的全球人道主義事業，以其人道性、公正性、中立性和獨立性，成為一個在國際社會有著較為廣泛的共識、可貴的凝聚力、扎扎實實的成績和支柱性地位的領域。在第十一個“世界人道主義日”之際，我們期待各國政府和社會各界同聯合國人道主義系統開展更加廣泛、深入的合作，把全球人道主義事業繼續往前推進。